Introducción
La contratación pública no se agota en la selección del proveedor ni en la suscripción del contrato, sino que enfrenta su mayor nivel de complejidad en la etapa de ejecución contractual. Es en este momento donde las restricciones financieras, los costos operativos y la necesidad de liquidez condicionan directamente la capacidad del contratista para cumplir sus obligaciones. En ese sentido, la sostenibilidad económica del contrato se convierte en un factor tan determinante como su diseño jurídico.
Los artículos 65 y 66 de la Ley N° 32069 incorporan mecanismos que inciden directamente en esta dimensión: la cesión de derechos y el otorgamiento de adelantos. Estas herramientas no solo facilitan el flujo de recursos, sino que permiten redistribuir riesgos financieros entre las partes involucradas en el contrato. De este modo, el legislador introduce soluciones que responden a la lógica económica de la ejecución contractual sin perder de vista los principios de control del gasto público.
El presente análisis aborda estas figuras desde una perspectiva funcional, poniendo énfasis en su impacto en la viabilidad real de los contratos públicos. Para ello, se examinan sus alcances, límites y su interacción como instrumentos de financiamiento. En esa línea, se plantea que la gestión financiera del contrato no es un aspecto complementario, sino una condición esencial para garantizar la continuidad, eficiencia y éxito de la ejecución contractual.
Cesión de derechos y de posición contractual: Alcances, límites y finalidad
La cesión de derechos en la contratación pública permite al contratista transferir a terceros su derecho a percibir el pago derivado del contrato. Sin embargo, más que una figura accesoria, se trata de un mecanismo de financiamiento que revela una realidad estructural: muchos contratos públicos no son financieramente autosuficientes en su fase inicial. En ese sentido, la cesión opera como una herramienta para sostener la ejecución frente a restricciones de liquidez que el propio sistema genera.
En efecto, al ceder su derecho de cobro, el contratista convierte ingresos futuros en liquidez inmediata. Esta operación reduce la presión financiera, pero introduce a un tercero en la ecuación económica del contrato, lo que exige mayor control sobre los flujos de pago. De este modo, la cesión no solo facilita la ejecución, sino que también traslada y redistribuye riesgos dentro del sistema.
No obstante, el legislador establece un límite decisivo al prohibir la cesión de la posición contractual del contratista, salvo supuestos reglamentarios. Esta restricción responde a la necesidad de preservar la integridad del proceso de selección, evitando que quien ejecuta el contrato sea distinto de quien acreditó las condiciones exigidas. En otras palabras, se protege el núcleo del sistema: la idoneidad del proveedor no es negociable.
Permitir la libre cesión de la posición contractual implicaría convertir el proceso de selección en un trámite meramente formal. Ello abriría la puerta a prácticas que desvirtúan la competencia y debilitan el control sobre la ejecución contractual. En consecuencia, la norma introduce una barrera clara frente a posibles mecanismos de sustitución encubierta del contratista.
Por otro lado, la entidad contratante sí puede ceder su posición contractual con mayor flexibilidad. Esta diferencia no es arbitraria, sino que responde a la naturaleza institucional del Estado, que requiere adaptarse a reorganizaciones administrativas o transferencias de competencias. En ese sentido, se prioriza la continuidad del contrato sobre la rigidez estructural de la entidad.
De este modo, la cesión por parte del Estado no altera la lógica del contrato ni compromete su ejecución. A diferencia del contratista, la entidad no es evaluada bajo criterios de idoneidad técnica en el procedimiento de selección. En consecuencia, se admite una flexibilidad que permite sostener la ejecución frente a cambios organizacionales.
En conjunto, la regulación de la cesión de derechos y de posición contractual refleja una tensión constante entre flexibilidad económica y control institucional. Mientras se habilitan mecanismos para garantizar liquidez, se establecen límites estrictos para evitar la desnaturalización del sistema. Así, la cesión se configura como una herramienta útil, pero potencialmente riesgosa si no se aplica bajo criterios técnicos y de control.
Los adelantos como mecanismo de financiamiento
El otorgamiento de adelantos, regulado en el artículo 66 de la Ley N° 32069, constituye uno de los principales instrumentos de financiamiento dentro de la contratación pública. A través de este mecanismo, la entidad transfiere liquidez antes de la prestación, asumiendo un riesgo anticipado para viabilizar la ejecución. En ese sentido, el adelanto funciona como una palanca que convierte contratos potencialmente inviables en proyectos ejecutables.
Desde una perspectiva funcional, los adelantos ordenan el flujo de caja del contrato y reducen fricciones financieras en las etapas iniciales. Permiten cubrir movilización, materiales y personal, evitando que el contratista financie íntegramente el arranque con recursos propios o deuda costosa. Sin embargo, también generan incentivos que deben ser gestionados, pues la disponibilidad temprana de recursos puede afectar la disciplina en la ejecución.
La norma distingue modalidades como el adelanto directo y el destinado a materiales, insumos, equipamiento y mobiliario. Esta segmentación no es neutra, ya que vincula el uso del dinero con partidas específicas y facilita el control de su destino. De este modo, se reduce el riesgo de desvío y se mejora la trazabilidad del gasto.
No obstante, el sistema incorpora un límite crítico: los adelantos directos no pueden exceder en conjunto el 30% del monto del contrato. Este tope actúa como un dique frente a la sobreexposición del Estado y obliga a mantener una correlación razonable entre avance físico y desembolsos. En otras palabras, evita que el financiamiento preceda en exceso a la ejecución.
Finalmente, la amortización de los adelantos es el mecanismo que cierra el circuito de control. Su recuperación progresiva durante la ejecución alinea los incentivos del contratista con el cumplimiento de hitos y entregables. Así, el adelanto deja de ser un simple anticipo y se convierte en una herramienta de gestión condicionada por desempeño.
Relación funcional entre cesión de derechos y adelantos
Si bien la cesión de derechos y los adelantos responden a lógicas distintas, en la práctica se integran como mecanismos complementarios dentro de la estructura financiera del contrato. Mientras uno opera sobre flujos futuros, el otro introduce liquidez inmediata desde la entidad. En ese sentido, ambos instrumentos permiten sostener la ejecución contractual en contextos de alta exigencia económica.
Por un lado, los adelantos representan una fuente de financiamiento directo que reduce la presión inicial sobre el contratista. Por otro lado, la cesión de derechos permite transformar ingresos futuros en liquidez presente mediante el acceso a financiamiento externo. Esta combinación no solo amplía las alternativas financieras, sino que redistribuye los riesgos entre la entidad, el contratista y terceros financiadores.
Esta complementariedad resulta especialmente crítica en contratos de gran envergadura o complejidad técnica. En estos escenarios, los requerimientos financieros suelen exceder la capacidad inmediata del contratista, generando riesgos de paralización o incumplimiento. De este modo, la articulación de ambos mecanismos permite estabilizar la ejecución y mejorar la planificación financiera del proyecto.
No obstante, esta arquitectura financiera también introduce riesgos que deben ser gestionados adecuadamente. La coexistencia de múltiples fuentes de liquidez puede generar distorsiones si no se encuentra sujeta a controles claros y trazabilidad en el uso de los recursos. En ese sentido, la supervisión, el respeto de límites y la transparencia se convierten en condiciones indispensables para evitar desvíos y garantizar la finalidad del contrato.
Conclusión
Los artículos 65 y 66 de la Ley N° 32069 revelan que la ejecución contractual en la contratación pública no puede entenderse únicamente desde una lógica jurídica, sino también desde una perspectiva financiera. La cesión de derechos y los adelantos operan como instrumentos que permiten gestionar la liquidez del contrato y sostener su ejecución en contextos de alta exigencia económica. En ese sentido, la norma no solo habilita mecanismos, sino que configura una arquitectura financiera orientada a evitar quiebres en la continuidad del proyecto.
No obstante, esta misma arquitectura introduce tensiones que deben ser gestionadas con rigor técnico. La anticipación de recursos y la intervención de terceros financiadores pueden generar riesgos de descontrol, distorsión de incentivos o debilitamiento de la disciplina contractual si no se encuentran adecuadamente reguladas. En esa línea, la eficacia de estos mecanismos no depende únicamente de su existencia normativa, sino de su aplicación bajo criterios de control, trazabilidad y responsabilidad.
En consecuencia, la gestión de la liquidez deja de ser un aspecto operativo para convertirse en una dimensión estratégica de la contratación pública. La correcta articulación entre cesión de derechos y adelantos permite no solo financiar la ejecución, sino también distribuir riesgos y fortalecer la estabilidad del contrato. Así, el verdadero desafío no es solo otorgar herramientas financieras, sino asegurar que estas se utilicen de manera alineada con el interés público, la eficiencia del gasto y la integridad del sistema.
