¿Cuáles son las controversias más relevantes en las contrataciones con el Estado peruano?​

28 de Octubre de 2024

Resumen

El presente artículo analiza las controversias más frecuentes en las contrataciones públicas en el Perú, agrupadas en cinco categorías principales: (i) validez del contrato, (ii) plazos de ejecución, (iii) valorizaciones, (iii) conformidad de obra y (v) penalidades y ejecución de garantías. Se sostiene que estas controversias pueden impactar significativamente en la eficiencia de los proyectos públicos y requieren mecanismos de resolución efectivos. Además, se enfatiza la importancia de  las juntas de prevención y resolución de disputas y el arbitraje como medios para resolver las controversias y asegurar el cumplimiento de los contratos. Finalmente, se destaca la necesidad de prevenir los conflictos mediante una gestión adecuada de los contratos y una interpretación clara de las cláusulas contractuales.

Palabras clave: Contrataciones Públicas, Arbitraje, Junta de Prevención y Resolución de Disputas, Validez del Contrato, Plazos de Ejecución, Valorizaciones, Conformidad de Obra, Penalidades, Ejecución de Garantías. 

1. Introducción

Las contrataciones públicas en el ámbito de la infraestructura y los servicios esenciales generan una variedad de controversias debido a la complejidad de los contratos y los actos estándares requeridos para su ejecución. Estas disputas abarcan temas desde la validez del contrato hasta el cumplimiento de plazos y especificaciones, lo cual exige mecanismos especializados para su resolución. A continuación, se presenta un análisis detallado de las controversias más relevantes agrupadas en cinco categorías fundamentales.

2. Controversias sobre la Validez y Existencia del Contrato

En esta categoría se agrupan las disputas que ponen en cuestión la validez o la existencia misma del contrato, lo cual puede afectar su aplicación y, en casos extremos, devenir en su nulidad total. Las controversias pueden abordar lo siguiente:

  • Resolución de contrato: Ocurre cuando una de las partes considera que se ha generado un incumplimiento fundamental de las obligaciones y decide terminar el contrato anticipadamente. Esto implica que la parte afectada pueda reclamar daños y perjuicios, lo cual conlleva complicados procesos de negociación o resolución.

  • Interpretación del contrato: Los términos contractuales pueden dar lugar a distintas interpretaciones, sobre todo cuando hay cláusulas ambiguas o contradictorias. Las partes pueden tener diferentes puntos de vista sobre el alcance del trabajo, los plazos o las obligaciones, lo que conduce a controversias que muchas veces deben ser resueltas mediante el arbitraje.

  • Inexistencia del contrato: Esta situación se presenta cuando una de las partes alega que el contrato nunca existió legalmente. Esto puede sustentarse, por ejemplo, en el incumplimiento de ciertos requisitos formales esenciales al momento de la firma, lo cual invalida sus efectos y requiere una resolución legal para aclarar la relación entre las partes.

  • Ineficacia del contrato: En algunos casos, un contrato, aunque formalmente válido, no genera efectos legales debido a ciertas limitaciones impuestas por la ley o por defectos de capacidad de una de las partes. Esta ineficacia afecta su cumplimiento y obliga a las partes a renegociar o buscar soluciones legales.

  • Invalidez y nulidad del contrato: La invalidez se presenta cuando el contrato contiene elementos ilegales o contrarios a las normas, como es el caso de cláusulas abusivas. Por otro lado, la nulidad absoluta se declara cuando un contrato contraviene normas esenciales de orden público, lo que implica que no puede ser ejecutado bajo ninguna circunstancia.

Estas controversias, aunque menos frecuentes que otras, son de suma importancia debido a su influencia en la validez y el cumplimiento de los contratos. En ese sentido, poseen un impacto directo en la ejecución de proyectos y en la adecuada asignación de recursos públicos.

3. Controversias sobre Plazos de Ejecución

Los plazos de ejecución en contratos públicos son críticos, pues de ellos depende que las obras o servicios estén culminados a tiempo. Las controversias en esta categoría abarcan:

  • Ampliación de plazo contractual: Una de las controversias más frecuentes se presenta cuando el contratista solicita una extensión de tiempo para cumplir con las obligaciones contractuales. Esta solicitud puede originarse por causas justificadas, como condiciones climáticas adversas o retrasos en el suministro de materiales, pero su aprobación puede generar disputas, ya que impacta en los costos y en la programación de otros proyectos.
  • Inicio del plazo de ejecución de obra: A veces, el inicio del plazo de ejecución de la obra se ve retrasado por circunstancias ajenas al contratista, como la falta de disponibilidad del terreno o de permisos necesarios. Estas controversias son problemáticas porque afectan directamente la planificación y ejecución de los proyectos.
  • Recepción de la obra y plazos: Una vez que la obra ha sido concluida, debe ser entregada formalmente y recibida por el Estado. Las controversias pueden surgir si el Estado considera que la obra no cumple con las especificaciones contractuales, técnicas o legales, lo que podría generar disputas sobre la calidad y los plazos de entrega final.
Las controversias sobre los plazos de ejecución son cruciales, ya que afectan el cumplimiento contractual y la satisfacción de las necesidades públicas. La Ley N° 32069, Ley General de Contrataciones Públicas, establece normas claras sobre estos plazos, subrayando su importancia en la ejecución de proyectos. El incumplimiento puede resultar en penalidades y comprometer la efectividad de las iniciativas estatales. Por ello, es esencial resolver estas disputas rápidamente para asegurar un uso eficiente de los recursos públicos y mantener la confianza ciudadana en la gestión estatal.

4. Controversias sobre Valorizaciones

Estas controversias se relacionan con la valoración del trabajo realizado y los pagos correspondientes, los cuales son fundamentales para la continuidad de los proyectos. Los principales problemas incluyen:

  • Discrepancia de valorizaciones o metrados: Los contratistas pueden reclamar por discrepancias en las cantidades o valores de obra ejecutada, mientras que el Estado puede objetar los valores asignados. Esta controversia es común en contratos de obras donde los montos son calculados con base en metrados y valorizaciones periódicas.
  • Discrepancia o incumplimiento de pago en bienes y servicios: Estas disputas surgen cuando hay demoras o incumplimientos en los pagos por bienes o servicios contratados. Este incumplimiento puede generar graves problemas de flujo de efectivo para los contratistas, afectando su capacidad de cumplir con el contrato.
  • Mayores gastos generales: Las ampliaciones de plazos o modificaciones en el proyecto pueden generar mayores costos indirectos. Los costos indirectos son aquellos en los que incurre el contratista para cumplir con las obligaciones contractuales, derivados de su actividad empresarial. Es preciso señalar que los gastos generales pueden clasificarse como fijos o variables. Los gastos fijos corresponden a aquellos que se agotan en un solo acto o momento, como el costo de adquisición del expediente técnico, un gasto único. Por otro lado, los gastos variables están vinculados directamente con el tiempo de ejecución de la prestación a cargo del contratista, como el pago mensual del residente de obra, y pueden generarse durante toda la vigencia del contrato (Véase Opinión Nº 109-2021/DTN). A criterio del contratista, estos gastos deberían ser asumidos por la Entidad cuando sean causados por su responsabilidad. En caso de negativa, suelen dar lugar a controversias en la vía arbitral.
  • Reajustes: Los contratos a largo plazo pueden incluir cláusulas de reajuste para compensar cambios en los precios de materiales o mano de obra. Sin embargo, las condiciones para aplicar estos reajustes pueden ser objeto de controversia, especialmente en entornos económicos volátiles.
  • Ejecución de Cartas Fianzas: En algunos casos, el Estado puede hacer efectiva una carta fianza emitida como garantía de fiel cumplimiento, adelanto directo, adelanto de materiales o montos diferenciales. Los contratistas pueden disputar esta ejecución, alegando cumplimiento o cuestionando la procedencia de las sanciones, muchas veces solicitando de manera preventiva una medida cautelar ante un juez o ante un árbitro de emergencia con la finalidad de evitar un daño irreparable en el sistema financiero o de restitución de las cosas a su estado anterior, como es la restitución de las fianzas ejecutadas o el congelamiento de la cuenta o fondo económico por parte de la Entidad hasta la resultas de que la controversia sea resuelta por un tribunal arbitral, sea este unipersonal o colegiado.
Las controversias sobre valorizaciones, son especialmente delicadas, ya que impactan directamente en la viabilidad financiera de los proyectos y la relación entre el Estado y los proveedores. La falta de cumplimiento en estos aspectos no solo puede generar tensiones entre las partes involucradas, sino que también puede afectar la continuidad de los proyectos, comprometiendo así la ejecución de obras esenciales para la sociedad. Por lo tanto, abordar y resolver estas controversias de manera efectiva es fundamental para asegurar la sostenibilidad financiera de los contratos estatales.

5. Controversias sobre la Conformidad y Liquidación de Obra

Estas controversias son comunes al finalizar los proyectos, especialmente cuando es necesario confirmar que todas las obligaciones contractuales han sido cumplidas y pueden relacionarse con:

  • Recepción y conformidad de la prestación: Cuando la obra está terminada, se debe proceder a una verificación de cumplimiento en cuanto a calidad y especificaciones técnicas. Si el Estado considera que el trabajo no cumple con los requisitos establecidos, puede negarse a recibir la obra o imponer penalidades.
  • Liquidación del contrato de Consultoría de Obra: Los contratos de consultoría también deben ser cerrados formalmente, incluyendo todos los pagos y ajustes finales. La liquidación de estos contratos puede generar disputas sobre pagos pendientes, penalidades o incumplimientos.
  • Liquidación del contrato de Obra: La liquidación es el proceso final de ajuste de pagos y cumplimiento de las obligaciones contractuales. A menudo, las partes pueden estar en desacuerdo sobre los pagos finales, penalidades o sobre la liberación de las garantías. Esto requiere un proceso claro y, en algunos casos, la intervención de un arbitraje a efectos de dilucidar la controversia entre las partes.
  • Vicios Ocultos: En ocasiones, después de que la obra ha sido recibida, surgen problemas o defectos ocultos que no eran evidentes al momento de la entrega. La responsabilidad por estos vicios ocultos puede ser motivo de controversia, ya que puede implicar reparaciones costosas, para ello se debe tener en cuenta el plazo de caducidad para su petición y su sometimiento ante un tribunal arbitral.
Las controversias en torno a la conformidad y liquidación de obras no solo afectan el cierre formal de los contratos, sino que, si no se resuelven de manera efectiva, pueden prolongarse indefinidamente, generando incertidumbre y afectando la ejecución de proyectos. El marco normativo peruano, a través de la Ley General de Contrataciones Públicas, establece plazos y procedimientos claros para la presentación y respuesta a las liquidaciones. Este enfoque busca evitar que las controversias se extiendan, promoviendo un proceso más ágil y transparente.

6. Controversias por Penalidades y Ejecución de Garantías

Para asegurar el cumplimiento de los contratos, el Estado suele imponer penalidades y exigir garantías financieras. Las controversias más comunes incluyen:

  • Penalidades: Las penalidades se definen como sanciones económicas impuestas por el Estado debido al incumplimientos de plazos, calidad o especificaciones. Aunque están contempladas en los contratos, pueden ser motivo de disputa, ya que los contratistas pueden argumentar que el incumplimiento se debió a factores externos o imprevistos. Es importante precisar que existen dos tipos de penalidades: penalidades por mora y por otras penalidades. Además, la aplicación de estas sanciones debe ser razonable, objetiva y congruente.
  • Ejecución de Cartas Fianzas: Las cartas fianzas son garantías financieras que respaldan el cumplimiento de ciertas obligaciones contractuales, como la correcta ejecución del contrato o el suministro de materiales. La ejecución de estas garantías puede ser motivo de controversia, especialmente si el contratista considera que ha cumplido o que la ejecución es arbitraria. Es importante señalar que las garantías deben ser incondicionales, solidarias, irrevocables y de ejecución automática al sólo requerimiento de la entidad correspondiente.
Estas controversias afectan tanto la estabilidad financiera de los contratistas como la continuidad de los proyectos, por lo cual es fundamental contar con procedimientos claros y efectivos para resolverlas.

Conclusión

A lo largo del análisis, se han identificado cinco categorías principales de disputas: (i) validez del contrato, (ii) plazos de ejecución, (iii) valorizaciones, (iii) conformidad de obra y (v) penalidades y ejecución de garantías. Cada una de estas áreas presenta desafíos únicos que, si no se abordan adecuadamente, pueden comprometer no solo la continuidad de los proyectos, sino tambien la confianza del público en la gestión estatal.

La validez del contrato se convierte en un pilar fundamental, ya que las controversias sobre su existencia o interpretación pueden llevar a la nulidad, afectando la asignación de recursos. En este sentido, es vital que los contratos sean redactados con claridad y precisión, evitando ambigüedades que generen futuros conflictos. Asimismo, los plazos de ejecución son cruciales, dado que un manejo ineficiente puede desencadenar retrasos significativos que repercuten en la programación de otros proyectos y en la satisfacción de necesidades públicas.

Por otro lado, las controversias en torno a valorizaciones subrayan la importancia de un flujo de efectivo constante para los contratistas. La falta de claridad en los términos de pago y la valorización del trabajo realizado pueden llevar a tensiones y, eventualmente, a la paralización de obras. La gestión eficaz de estas disputas es esencial para garantizar la sostenibilidad financiera de los proyectos y la relación entre el Estado y sus proveedores.

En cuanto a la conformidad y liquidación de obra, el cierre formal de un proyecto requiere un proceso riguroso que asegure que todas las obligaciones han sido cumplidas. La aparición de vicios ocultos y desacuerdos en la liquidación pueden alargar indefinidamente estas controversias, generando incertidumbre y afectando la continuidad de futuros proyectos.

Finalmente, las penalidades y la ejecución de garantías son mecanismos necesarios para asegurar el cumplimiento, pero su aplicación debe ser razonable y transparente. Las disputas en esta área no solo impactan la estabilidad financiera de los contratistas, sino que también pueden desincentivar la participación en futuros procesos.

En conclusión, es imperativo que tanto el Estado como los contratistas implementen mecanismos de solución de conflictos, como el arbitraje y las juntas de prevención y resolución de disputas, para abordar las controversias de manera oportuna y efectiva. Una gestión adecuada de estos aspectos no solo optimiza el uso de recursos públicos, sino que también fortalece la confianza ciudadana en las instituciones, garantizando que los proyectos cumplan con sus objetivos de manera eficiente y responsable. Esto es fundamental para el desarrollo sostenible y el bienestar de la sociedad en su conjunto.

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