Introducción
En los últimos años, el Perú ha enfrentado un reto mayúsculo: cerrar una enorme brecha de infraestructura pública en medio de restricciones presupuestales, limitaciones técnicas y múltiples casos de corrupción en la ejecución de obras. Frente a este panorama, el Estado ha optado por explorar alternativas distintas a la obra pública tradicional, dando paso a una herramienta que ha ganado protagonismo: los acuerdos Gobierno a Gobierno (G2G).
Esta modalidad, que permite contratar directamente con otro Estado para desarrollar grandes proyectos, ha demostrado ser una solución eficaz para ejecutar obras complejas en plazos reducidos y con altos estándares técnicos. Desde los Juegos Panamericanos de Lima 2019 hasta los megaproyectos de reconstrucción o salud pública, los G2G han marcado un antes y un después en la forma en que el país gestiona sus inversiones estratégicas.
En este artículo te explicamos qué son los acuerdos G2G, en qué casos se aplican, cómo se diferencian de otras modalidades de contratación, y qué beneficios y desafíos traen consigo. Un recorrido necesario para entender cómo el Perú está construyendo infraestructura con una mirada internacional.
¿Qué son los acuerdos G2G?
Los acuerdos Gobierno a Gobierno (G2G, por sus siglas en inglés) son una modalidad de contratación pública mediante la cual el Estado peruano contrata directamente con otro Estado extranjero para la ejecución de obras, adquisición de bienes, prestación de servicios o gestión integral de proyectos estratégicos. Se trata de un esquema excepcional, reservado para situaciones en las que la envergadura, complejidad o urgencia de los proyectos supera las capacidades ordinarias del aparato estatal.
A diferencia de los mecanismos tradicionales de contratación —como la obra pública o las licitaciones nacionales—, los G2G establecen una relación entre dos Estados soberanos, lo que permite aplicar principios del derecho internacional público y del comercio internacional, otorgando mayor flexibilidad, rapidez y adaptabilidad al proceso. Esta flexibilidad ha sido clave para implementar soluciones innovadoras, basadas en modelos contractuales internacionales y buenas prácticas de gestión de proyectos que no siempre son posibles bajo la estricta normativa local.
Aunque esta figura ya estaba contemplada en el marco normativo peruano desde hace muchos años, su uso se ha intensificado desde 2019, especialmente tras el éxito organizativo de los Juegos Panamericanos. Desde entonces, ha sido empleada en sectores clave como salud, educación, reconstrucción y transporte. La Quinta Disposición Complementaria Final de la Ley de Contrataciones del Estado (Ley N.º 30225) reconoce expresamente la posibilidad de suscribir este tipo de contratos de Estado a Estado.
Una de las particularidades del modelo G2G es que el Estado extranjero contratado no ejecuta necesariamente con sus propias dependencias. Tiene la facultad de encargar la ejecución a sus organismos técnicos especializados o contratar empresas privadas bajo su responsabilidad, lo que amplía el abanico de opciones técnicas y garantiza una ejecución con altos estándares. No obstante, aunque el contrato se rige por normas internacionales, los actos previos —como la justificación de la necesidad, la viabilidad presupuestal y la definición del objeto contractual— sí deben respetar el ordenamiento jurídico peruano y están sujetos a la supervisión de la OSCE y al control concurrente de la Contraloría General de la República.
En suma, los acuerdos G2G representan un puente entre la gestión pública nacional y el conocimiento global. Su uso ha permitido al Perú acceder a modelos contractuales modernos, herramientas tecnológicas avanzadas y capacidades técnicas de clase mundial, abriendo una ruta alternativa para ejecutar proyectos complejos con mayores garantías de calidad y oportunidad.
¿Cuándo se justifica su uso?
El carácter excepcional de los acuerdos Gobierno a Gobierno exige que su aplicación no sea rutinaria ni arbitraria. Estos contratos deben estar debidamente justificados y reservados para proyectos cuya magnitud o complejidad sobrepasa la capacidad técnica, institucional o logística del Estado peruano. En ese sentido, los G2G no se conciben como un sustituto de las modalidades tradicionales de contratación, sino como una respuesta estratégica ante contextos críticos que demandan celeridad, excelencia técnica y garantía de resultados.
La principal razón para optar por esta modalidad es que el país receptor —en este caso, el Perú— reconoce una brecha técnica o de experiencia que le impide ejecutar con eficacia un proyecto determinado. Ya sea por falta de experiencia en un tipo específico de infraestructura, por la necesidad de aplicar tecnologías avanzadas o por la urgencia en los plazos de ejecución, se hace necesario buscar el respaldo de un Estado extranjero con probada trayectoria en proyectos similares. Es, por tanto, una decisión de política pública orientada a garantizar resultados en contextos de alta exigencia.
Un ejemplo paradigmático de esta lógica fue la organización de los Juegos Panamericanos y Parapanamericanos Lima 2019, en donde el Perú recurrió al Reino Unido. El objetivo no solo era ejecutar una infraestructura deportiva moderna, sino hacerlo en tiempo récord y con estándares internacionales, algo que difícilmente habría podido lograrse bajo el modelo de contratación pública convencional. Este precedente sentó las bases para extender el uso de los G2G a otros sectores, como salud, educación, transporte y reconstrucción post desastres.
Para autorizar un contrato de esta naturaleza, el marco normativo exige la elaboración de un informe técnico y legal que justifique, entre otros puntos:
- La necesidad de acudir a un Estado extranjero,
- La identificación de los posibles Estados contraparte,
- Los beneficios concretos que dicha contratación generará para el Perú,
- Y la existencia de viabilidad presupuestal para el financiamiento del proyecto.
De este modo, se busca asegurar que los G2G sean empleados únicamente cuando su valor agregado sea claro y verificable.
Cabe precisar que el uso de esta modalidad también permite acortar tiempos en la fase de ejecución, al habilitar mecanismos contractuales y procedimientos de gestión que no son posibles bajo la Ley de Contrataciones del Estado. No obstante, esta ventaja debe estar alineada con una lógica de eficiencia pública y no convertirse en un pretexto para eludir controles.
En resumen, recurrir a un contrato G2G no es una medida automática, sino una decisión estratégica justificada técnica y jurídicamente, orientada a resolver situaciones donde lo ordinario no alcanza para lograr lo extraordinario.
Principales diferencias con las APP y OxI
Para comprender adecuadamente el valor de los acuerdos Gobierno a Gobierno (G2G), es fundamental compararlos con otras modalidades de inversión pública ampliamente utilizadas en el Perú: la obra pública tradicional, las Asociaciones Público-Privadas (APP) y las Obras por Impuestos (OxI). Cada una tiene su lógica, su marco regulatorio y su campo de aplicación, pero los G2G destacan por su singularidad y por ofrecer respuestas a proyectos de alta complejidad.
En primer lugar, la obra pública tradicional se rige por la Ley de Contrataciones del Estado (Ley N.º 30225) y su reglamento. Implica que el Estado realiza la planificación, diseña el proyecto y contrata a un proveedor para la ejecución de la obra. Este modelo presenta limitaciones cuando se trata de proyectos de gran escala, ya que suele enfrentar retrasos, adendas contractuales excesivas, deficiente supervisión y una alta litigiosidad. Además, la selección de contratistas se enfoca muchas veces en el precio más bajo, lo cual no siempre garantiza calidad ni sostenibilidad.
En cambio, los contratos G2G se celebran entre Estados y se rigen por principios del derecho internacional y del comercio exterior. Esto les permite incorporar modelos contractuales colaborativos, como FIDIC o NEC, que priorizan la cooperación, la gestión del riesgo compartido y la solución temprana de controversias. Asimismo, los procesos de selección de proveedores bajo G2G se enfocan en la solvencia técnica y no solo en el precio, permitiendo así obtener mejores resultados en calidad y tiempo.
Por su parte, las Asociaciones Público-Privadas (APP) buscan aprovechar la capacidad del sector privado para diseñar, construir, financiar, operar y mantener infraestructuras. Aunque ofrecen ventajas como el pago por desempeño y la distribución de riesgos, su estructuración suele ser compleja, toma varios años y requiere un marco regulatorio estricto para proteger el interés público. A diferencia de las APP, los G2G no implican una relación contractual con privados para la operación prolongada de servicios, sino una intervención directa del Estado extranjero, lo que los hace ideales para proyectos que necesitan ejecutarse rápidamente con apoyo técnico especializado, sin depender de la rentabilidad privada.
En el caso de las Obras por Impuestos, el financiamiento proviene del sector privado a cambio de beneficios tributarios. Esta modalidad ha sido útil para pequeñas y medianas obras en regiones, pero no se adapta fácilmente a megaproyectos o intervenciones de alta especialización técnica, donde se requieren capacidades globales.
En resumen, los G2G se diferencian por su naturaleza interestatal, su flexibilidad contractual, su enfoque técnico y su velocidad de implementación. No sustituyen a las demás modalidades, pero sí ofrecen una respuesta valiosa cuando lo que se busca es calidad, rapidez y asistencia internacional especializada.
Ventajas clave de los G2G
La implementación de acuerdos Gobierno a Gobierno (G2G) ha demostrado ser una alternativa eficaz frente a las modalidades convencionales de contratación pública en el Perú, principalmente por los beneficios que ofrece en términos de eficiencia, calidad y fortalecimiento institucional. Una de sus principales ventajas es la notable reducción en los tiempos de ejecución de proyectos complejos. Al operar bajo estructuras más flexibles y metodologías modernas de gestión, estos contratos permiten avanzar de manera más rápida y ordenada en todas las etapas del ciclo de inversión. Ejemplos como los Juegos Panamericanos Lima 2019, ejecutados en solo veinticuatro meses, evidencian que esta modalidad puede concretar obras de gran envergadura dentro de plazos excepcionalmente breves, sin sacrificar estándares técnicos ni comprometer la transparencia del proceso.
Otra característica destacable de los G2G es su capacidad para incorporar modelos contractuales internacionales de tipo colaborativo, como los contratos NEC o FIDIC. Estos modelos están diseñados para fomentar la cooperación permanente entre las partes involucradas, promoviendo una gestión anticipada de los riesgos, el cumplimiento de cronogramas y la solución temprana de potenciales controversias. A diferencia de los contratos tradicionales sujetos a la normativa peruana, que muchas veces priorizan el cumplimiento formalista y carecen de herramientas flexibles de ajuste, los contratos empleados en los G2G permiten adaptar la ejecución a la realidad cambiante de los proyectos, manteniendo un enfoque centrado en resultados y desempeño.
Asimismo, los G2G posibilitan la incorporación de tecnologías avanzadas y buenas prácticas internacionales en la gestión pública. La aplicación de la metodología BIM (Building Information Modeling), por ejemplo, permite diseñar digitalmente una obra antes de construirla, lo que facilita la anticipación de errores y la identificación temprana de interferencias. Además, el uso de cuadernos de obra digitales y plataformas de monitoreo permite un seguimiento más transparente y eficiente del avance del proyecto. Estas herramientas fortalecen los sistemas de control y aumentan la trazabilidad de los procesos, contribuyendo a una gestión más moderna y confiable.
Un beneficio estratégico de gran relevancia es la transferencia de conocimientos técnicos y capacidades de gestión hacia el aparato estatal peruano. Muchos contratos G2G incluyen planes de capacitación y acompañamiento a las entidades públicas, lo que permite al Estado internalizar aprendizajes y mejorar su capacidad institucional. Este componente es clave para asegurar la sostenibilidad de los proyectos y replicar buenas prácticas en futuras intervenciones.
Finalmente, los G2G incorporan mecanismos efectivos de solución de controversias, como las Juntas de Resolución de Disputas, que permiten resolver conflictos durante la ejecución y evitar litigios prolongados. En conjunto, todas estas ventajas explican por qué los acuerdos G2G se han consolidado como una herramienta idónea para ejecutar proyectos complejos con mayores garantías de éxito.
Casos emblemáticos en el Perú
La aplicación del modelo de acuerdos Gobierno a Gobierno en el Perú ha ido creciendo de forma sostenida, especialmente a partir del año 2017, marcando un cambio significativo en la manera en que el Estado aborda la ejecución de infraestructura estratégica. Una de las experiencias más emblemáticas y exitosas ha sido la organización de los Juegos Panamericanos y Parapanamericanos Lima 2019, proyecto en el que el Perú contrató al Reino Unido para gestionar y supervisar la construcción de los recintos deportivos y otras obras relacionadas. Este acuerdo permitió aplicar contratos colaborativos NEC y establecer una Oficina de Gestión de Proyectos (PMO), logrando una ejecución eficiente y transparente en un plazo de solo veinticuatro meses. Los resultados fueron ampliamente reconocidos tanto a nivel nacional como internacional, consolidando esta modalidad como una opción eficaz para desarrollar infraestructura de alta complejidad.
Tras ese primer hito, el país ha suscrito otros acuerdos importantes bajo esta misma modalidad. Uno de ellos es el celebrado con Corea del Sur, orientado a la modernización del Aeropuerto Internacional de Chinchero en Cusco. En este caso, el objetivo no solo ha sido acelerar la construcción de una infraestructura crítica para el turismo y la conectividad, sino también aprovechar el conocimiento técnico de un país que ha demostrado experiencia en grandes proyectos aeroportuarios. Esta alianza busca garantizar estándares internacionales en diseño, gestión y ejecución.
De igual forma, en el marco del programa de Reconstrucción con Cambios, el Perú firmó un nuevo acuerdo con el Reino Unido, esta vez con el apoyo de Irlanda del Norte, para desarrollar obras de gran impacto en distintas regiones del país. Entre los proyectos incluidos se encuentran la edificación de hospitales, centros educativos, infraestructura de control de inundaciones y manejo de cuencas. La inversión comprometida supera los 7 mil millones de soles y representa uno de los esfuerzos más ambiciosos del Estado para reconstruir zonas afectadas por el Fenómeno de El Niño Costero.
Asimismo, se ha formalizado un acuerdo con el gobierno de Francia para mejorar varios hospitales estratégicos del Ministerio de Salud, incluyendo los establecimientos Sergio Bernales y Hipólito Unanue en Lima, así como el Hospital Antonio Lorena en Cusco. Estos proyectos buscan no solo modernizar la infraestructura hospitalaria, sino también implementar modelos de gestión más eficientes y sostenibles en el tiempo.
Estas experiencias demuestran que los contratos G2G no son una simple herramienta de ejecución, sino una estrategia de política pública para impulsar el desarrollo con estándares técnicos globales. Además, reflejan la creciente confianza del Estado peruano en esta modalidad como vehículo para cerrar brechas históricas en sectores clave como salud, educación, transporte y reconstrucción.
Desafíos pendientes
Pese a los resultados positivos obtenidos hasta el momento, la implementación de los acuerdos Gobierno a Gobierno en el Perú aún enfrenta desafíos relevantes que es necesario atender para asegurar su consolidación como una herramienta eficaz, sostenible y estratégicamente utilizada. Uno de los principales retos se encuentra en el alcance limitado de la contratación que, en la mayoría de los casos, ha estado circunscrita a la etapa de procura y gestión de procesos de selección, es decir, a la contratación de una Oficina de Gestión de Proyectos (PMO) que asiste a la entidad pública en la preparación y supervisión de los concursos. Si bien este acompañamiento ha sido valioso para ordenar la ejecución y aplicar buenas prácticas, no ha implicado necesariamente un cambio profundo en la lógica de ejecución tradicional.
El hecho de que el Estado peruano mantenga la responsabilidad directa sobre el desarrollo de estudios, la suscripción de contratos de obra y la gestión de la ejecución física implica que los principales riesgos continúan recayendo en la entidad pública contratante. Esto ha generado que, en algunos casos, los plazos de obra se extiendan o que persistan problemas de sostenibilidad y funcionamiento una vez concluidas las infraestructuras. La expectativa inicial de obtener una ejecución acelerada y sin complicaciones puede verse afectada si el G2G no está diseñado para abarcar el ciclo completo del proyecto.
En ese contexto, se presenta una oportunidad estratégica para rediseñar los G2G con un enfoque más integral, que incluya no solo la gestión de la procura, sino también el diseño, la construcción y, eventualmente, la operación y mantenimiento de la infraestructura. Este rediseño permitiría al Estado peruano trasladar o compartir riesgos de manera efectiva con el Estado contraparte, lo que no solo mejoraría la eficiencia, sino también garantizaría que los servicios derivados de la obra pública funcionen adecuadamente a lo largo del tiempo.
Asimismo, otro desafío relevante es el fortalecimiento de la capacidad técnica e institucional de las entidades públicas para interactuar adecuadamente con la PMO y con los mecanismos de gestión importados a través del G2G. La transferencia de conocimientos debe ser real y medible, evitando que la experiencia internacional se limite a un acompañamiento formal. Es indispensable invertir en formación continua, actualización normativa y creación de equipos especializados en infraestructura compleja dentro del Estado.
Finalmente, también resulta clave mejorar los mecanismos de transparencia y rendición de cuentas. Aunque los G2G cuentan con sistemas de control, es necesario fortalecer el acceso ciudadano a la información, el seguimiento de resultados y la evaluación de impacto. Solo así se podrá garantizar que esta modalidad continúe siendo un instrumento confiable al servicio del desarrollo nacional.
Reflexión final
Los acuerdos Gobierno a Gobierno se han consolidado como una modalidad contractual estratégica para enfrentar algunos de los retos más complejos en materia de infraestructura pública en el Perú. Su naturaleza interestatal, su marco normativo flexible basado en principios del derecho internacional, y su capacidad para incorporar buenas prácticas globales en diseño, ejecución y gestión de proyectos, han permitido al Estado peruano acceder a soluciones modernas, eficientes y con alto estándar técnico. En contextos donde los mecanismos tradicionales han demostrado limitaciones para responder con celeridad y eficacia, los G2G se han presentado como una alternativa excepcionalmente útil.
Sin embargo, el éxito de estos contratos no radica únicamente en su estructura legal ni en la asistencia técnica que brindan los Estados contratados. Su verdadera efectividad depende de la forma en que se diseñan, ejecutan y evalúan dentro del sistema nacional de inversión pública. La experiencia peruana ha mostrado que cuando los G2G se enfocan solo en la fase de procura, sin abarcar el ciclo completo del proyecto, su potencial se reduce significativamente. De allí la necesidad de concebirlos como instrumentos de intervención integral, capaces de acompañar la infraestructura desde su concepción hasta su funcionamiento, incluyendo la operación y el mantenimiento, cuando sea necesario.
Asimismo, para que los beneficios de los G2G sean sostenibles en el tiempo, resulta indispensable fortalecer las capacidades institucionales de las entidades públicas responsables. La transferencia de conocimientos debe convertirse en un eje central de estos contratos, no solo como una cláusula declarativa, sino como una estrategia concreta para elevar la competencia técnica del Estado peruano. Esta visión de fortalecimiento debe estar acompañada por una cultura de transparencia, monitoreo constante y evaluación de resultados, que permita ajustar los procesos y consolidar aprendizajes institucionales.
En suma, los acuerdos Gobierno a Gobierno no deben verse como una vía de escape frente a las debilidades de la contratación pública tradicional, sino como una herramienta especializada que exige madurez política, responsabilidad institucional y visión de largo plazo. Utilizados con criterio, planificación y vigilancia, los G2G pueden seguir contribuyendo de manera decisiva al cierre de brechas de infraestructura, al fortalecimiento de la gestión pública y al mejoramiento tangible de la calidad de vida de los ciudadanos. El reto no es solo replicar su uso, sino optimizarlo estratégicamente para que su impacto sea duradero, justo y transformador.
