Introducción
La Contraloría General de la República, aparte de su papel regulador del buen uso de los fondos públicos en los contratos suscritos bajo el régimen de las contrataciones del Estado, realiza también funciones informativas para las entidades y el público en general. Particularmente, cada trimestre del año realiza un informe donde detalla el estado de todas las obras públicas paralizadas en el territorio nacional, siendo el último publicado a finales de marzo de 2025, el cual también será el último informe publicado con la vigencia de la ley N° 30225.
En el mencionado informe vemos cifras increíbles, tanto de los montos invertidos que actualmente no se hacen uso por la paralización de las obras, como en la falta de organización de los distintos niveles de gobierno para ejecutar las obras que actualmente se encuentran paralizadas. Viendo dicho panorama, es preciso preguntarse por las razones, ¿por qué se paralizan las obras en el Perú? ¿cuáles son los principales factores que se involucran en dicho problema? y, de manera propositiva, ¿qué se puede hacer al respecto?
La paralización de las obras públicas en cifras
El Informe de la Contraloría General de la República publicado en marzo de 2025, correspondiente al estado de las obras públicas paralizadas en el territorio nacional a diciembre de 2024, revela que existen 2,476 proyectos paralizados, por un monto total de inversión actualizado de S/ 43’118,881,205. De este total, el saldo de inversión por ejecutar asciende a S/ 22’601,086,085. Estas cifras muestran la magnitud del problema: cerca de la mitad de los recursos asignados a proyectos de infraestructura no se han materializado, lo cual impacta directamente en la capacidad del Estado para cerrar brechas de infraestructura y mejorar la provisión de servicios públicos.
El detalle geográfico del informe evidencia que los departamentos de Arequipa, La Libertad y Lima concentran los mayores montos de inversión paralizada, con S/ 7’709,364,752 (17.9 %), S/ 5’646,093,401 (13.1 %) y S/ 4’637,484,119 (10.8 %), respectivamente. Esta distribución desigual agrava las disparidades regionales y obstaculiza el desarrollo equilibrado del país, puesto que dichas regiones afrontarían retrasos en proyectos clave de transporte, saneamiento y equipamiento urbano.
Por niveles de gobierno, las entidades locales concentran el mayor número de obras paralizadas (1 782 obras, 72.0 % del total), aunque el Gobierno Regional presenta el mayor saldo de inversión pendiente (S/ 10’810,464,136, 47.8 % del saldo nacional), seguido por el Gobierno Nacional con S/ 7’453,818,253 (33.0 %). Esta realidad muestra que, si bien son más numerosas las paralizaciones locales, las de nivel regional y nacional implican montos significativamente mayores, con impacto directo en proyectos de gran escala como carreteras interregionales y sistemas de agua.
La problemática de las obras paralizadas no solo radica en el estancamiento de la inversión, sino también en la ineficiencia generada por la demora de plazos y el incremento de costos indirectos. El informe detalla diversas causales de paralización: el incumplimiento de contrato (25.4 %), la falta de recursos financieros (21.2 %) y las deficiencias en los expedientes técnicos (10.9 %) son las principales. En este contexto, la demora en la ejecución de obras representa no solo un desvío de recursos sino también un riesgo para la sostenibilidad fiscal y la confianza en la gestión pública.
La normativa vigente para buscar reactivar las obras públicas paralizadas
En respuesta a esta situación, la Ley N° 31589, promulgada el 22 de octubre de 2022, estableció un marco legal excepcional para garantizar la reactivación de obras públicas paralizadas, obligando a las entidades sujetas al Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones a elaborar un inventario actualizado de proyectos paralizados y priorizar su reactivación bajo criterios técnicos y financieros. No obstante, según reportes de mitad de 2023, solo el 17.43 % de las obras paralizadas se habían reactivado bajo esta ley, evidenciando limitaciones en su alcance y aplicación práctica.
Para complementar el marco normativo, la Ley N° 32069, Ley General de Contrataciones Públicas, publicada el 24 de junio de 2024, redefine el régimen de contrataciones para maximizar el uso de recursos públicos en la adquisición de bienes, servicios y obras. Su finalidad es garantizar la eficacia, eficiencia y economía en las contrataciones, incorporando principios de “valor por dinero” y gestión por resultados, así como la consolidación de plataformas digitales como la Ficha Única de Proveedor (FUP), SEACE y PLADICOP para mejorar la transparencia y trazabilidad de los procesos. Es preciso recordar que la Ley N° 32069 entró plenamente en vigencia 90 días después de la publicación de su reglamento, el 22 de abril de 2025.
También, dentro de la problemática de paralización, existe la percepción de que el inicio de procesos de solución de controversias en arbitraje es una causa principal. Sin embargo, el informe de la Contraloría muestra que únicamente el 9.1 % de las obras paralizadas lo están por discrepancias, controversias y arbitraje, en contraste con el 25.4 % por incumplimientos de contrato y 21.2 % por problemas financieros. Esto demuestra que, si bien el arbitraje es un mecanismo relevante para dirimir conflictos, no es la causa mayoritaria de la paralización, y que su impacto relativo en el número de proyectos es menor frente a otras causas.
Propuestas de reactivación para las obras públicas paralizadas
Partiendo del diagnóstico legal y estadístico, es preciso y necesario el proponer medidas correctivas y preventivas para aumentar la reactivación de obras paralizadas. Por ejemplo, como medida correctiva, se puede ampliar el alcance de la Ley N° 31589 eliminando las exclusiones establecidas en su artículo 2.4, lo cual permitiría que obras actualmente fuera del ámbito de aplicación pudieran beneficiarse de los mecanismos de reactivación, incrementando la tasa de proyectos reactivados mucho más de lo que ya se está logrando, al aumentar el alcance de la norma. Esta reforma potenciaría la cobertura de la ley, abarcando obras de menor escala o con características especiales hoy excluidas.
Complementariamente a lo anterior, se precisa la importancia de plantear una medida preventiva enfocada en fortalecer el control previo de la Contraloría, que actualmente resulta insuficiente. Por dicha razón se propone implementar controles simultáneos y recurrentes basados en criterios de riesgo contractual, presupuestal y técnico, apoyados por indicadores históricos de paralización. De esta forma, se anticiparían posibles interrupciones y se brindarían alertas tempranas para corregir desviaciones, con lo que se estima que podría reducirse en gran medida la tasa de nuevas paralizaciones.
La compatibilidad de estas propuestas con la Ley N° 32069 es notable: el énfasis en la gestión por resultados y en la transparencia a través de plataformas digitales permite integrar los inventarios de obras paralizadas y los controles de riesgo en el ciclo de contratación. Al consolidar la información de SEACE, PLADICOP y el Registro Nacional de Proveedores, se facilitaría la supervisión preventiva de proyectos con alta probabilidad de paralización, optimizando recursos y tiempos.
Ahora, desde la perspectiva del arbitraje, la reforma que propone la nueva Ley de Contrataciones Públicas fortalece los principios de proporcionalidad y predictibilidad en la resolución de controversias, al definir plazos y procedimientos ágiles que reducen la incertidumbre. Esto, combinado con un mayor control previo, contribuirá a que los procesos arbitrales no se traduzcan en paralizaciones prolongadas, sino en soluciones más oportunas y con menor costo indirecto para el Estado.
Por tanto, la conjunción de una ampliación de la Ley N° 31589, un refuerzo del control previo y la nueva arquitectura de la Ley N° 32069 ofrece un marco integral para abordar la paralización de obras públicas. La implementación coordinada de estas iniciativas permitiría no solo reactivar un mayor número de proyectos, sino también prevenir futuras interrupciones, garantizando la continuidad de la inversión pública y la culminación oportuna de obras esenciales.
Conclusiones
El análisis de los datos de la Contraloría al cierre de 2024 muestra un retraso significativo en la ejecución de inversiones públicas, con 2 476 obras paralizadas por más de S/ 43’118,881,205. Aunque el arbitraje representa solo el 9.1 % de las causas de paralización, las principales causas son el incumplimiento de contrato y la falta de recursos. La Ley N° 31589 ha venido a constituir un esfuerzo legal clave, pero su cobertura parcial limita sus resultados; únicamente un 17.43 % de proyectos se reactivaron hasta mediados de 2023. La Ley N° 32069 amplía el horizonte normativo, aportando herramientas de gestión por resultados, transparencia y principios de valor por dinero.
Las propuestas mencionadas para reactivar las obras públicas (eliminar exclusiones de la Ley N° 31589 para aumentar su efectiva reactivación y fortalecer el control previo para reducir las nuevas paralizaciones) resultan factibles e integrables en el nuevo marco de la Ley N° 32069. La sinergia de estas reformas ofrecerá una estrategia robusta para reactivar obras paralizadas y prevenir interrupciones, generando eficiencias en los procesos contractuales y administrando mejor los recursos públicos.
En un escenario optimista, la efectiva reactivación de la mayor parte de las obras paralizadas significaría no solo la culminación de infraestructura esencial para el desarrollo económico y social del país, sino también un impulso al empleo formal y al bienestar ciudadano. La capacidad de cierre de brechas de infraestructura y de mejora de servicios públicos consolida la posición del Perú como un país que aprovecha su inversión pública para generar crecimiento sostenible y equitativo.
