Introducción
Introducción
La promulgación de la Ley Nº 32441, publicada el 16 de septiembre de 2025 en el Diario Oficial El Peruano, marca un punto de inflexión en la política de inversión del Perú. Esta norma, que regula la promoción de la inversión privada mediante Asociaciones Público-Privadas (APP) y Proyectos en Activos, deroga el Decreto Legislativo 1362 y el Decreto Legislativo 1543, instaurando un marco renovado que combina continuidad con reformas estructurales profundas. Su aprobación, producto de la insistencia del Congreso sobre los Proyectos de Ley 10512 y 10752, refleja la urgencia de atender el déficit crónico de infraestructura que limita el desarrollo nacional.
El país enfrenta una brecha de infraestructura monumental, calculada en más de 117 mil millones de soles a corto plazo y cerca de 363 mil millones a largo plazo, según el Plan Nacional de Infraestructura (PNI). Sectores como transporte, saneamiento, salud y telecomunicaciones requieren inversiones inmediatas para cerrar años de rezago. La nueva ley responde precisamente a esa necesidad, apostando por un esquema institucional más sólido, con competencias centralizadas y procedimientos más rápidos.
El contexto internacional refuerza la importancia de esta reforma. Aunque el Perú ocupa el quinto lugar en el ranking latinoamericano Infrascopio 2024, que evalúa el entorno de las APP, su posición en el ranking global de competitividad es de apenas 63 de 67 países. Este contraste evidencia que, a pesar de tener un marco regulatorio aceptable, el país sigue rezagado en ejecución y eficiencia, factores que la Ley Nº 32441 busca corregir a través de una gestión más técnica y coherente.
Fortalecimiento de ProInversión
Uno de los cambios más trascendentales de la nueva ley es la transferencia del rol de ente rector del sistema de Asociaciones Público-Privadas desde el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) hacia ProInversión. Esta modificación marca un antes y un después en la gestión de los proyectos de infraestructura, pues convierte a la agencia en la autoridad principal no solo para promover inversiones, sino también para definir lineamientos y administrar el sistema de APP en su conjunto. Con este cambio, el Estado busca eliminar la dispersión de funciones que históricamente ha retrasado la ejecución de los proyectos.
ProInversión asume ahora facultades que antes pertenecían al MEF, tales como dictar lineamientos técnicos, emitir opiniones vinculantes sobre la interpretación normativa, administrar el registro nacional de contratos de APP y brindar asistencia técnica a las entidades públicas. Su liderazgo se extiende incluso a la evaluación del cumplimiento de la política nacional de APP, lo que la posiciona como una institución con capacidad plena para coordinar, decidir y ejecutar. Esta concentración funcional busca garantizar mayor agilidad y coherencia en los procesos, evitando que las decisiones técnicas se diluyan entre múltiples instancias.
A pesar de este cambio estructural, la coordinación entre ProInversión y el MEF no desaparece. La ley establece que la formulación de la política nacional de APP y Proyectos en Activos será una tarea conjunta, lo que implica una colaboración obligatoria en la definición de prioridades estratégicas.
ProInversión como Entidad Pública Titular del Proyecto (EPTP)
Además de su papel rector, la nueva ley otorga a ProInversión una facultad inédita: asumir la condición de Entidad Pública Titular del Proyecto (EPTP). Esta atribución le permite pasar de ser solo una promotora de inversiones a convertirse en una entidad con poder operativo y contractual. Así, ProInversión podrá formular proyectos, elaborar estudios técnicos, suscribir contratos y gestionar directamente las concesiones.
Esta competencia será obligatoria para todos los contratos de APP suscritos dentro de los doce meses previos a la promulgación de la ley y cuyo Costo Total de Inversión supere las 80,000 UIT, equivalentes a unos 428 millones de soles. Bajo esta disposición, proyectos emblemáticos como el Anillo Vial Periférico, el Ferrocarril Huancayo–Huancavelica y los hospitales de Piura y Chimbote pasarán a ser gestionados directamente por la agencia. Para ello, las entidades originales deberán ejecutar los actos administrativos necesarios en un plazo máximo de 30 días, y ProInversión asumirá oficialmente la titularidad al día siguiente de la entrada en vigor del Reglamento.
Sin embargo, la ley mantiene una distinción clave: aunque ProInversión asuma la gestión contractual, la titularidad de los bienes y los presupuestos asociados continúan siendo responsabilidad de las EPT originales. De esta forma, se garantiza que la transferencia de competencias no afecte la propiedad estatal ni la trazabilidad financiera de los proyectos. Además, los gobiernos regionales y locales podrán encargar a ProInversión la administración de contratos o incluso delegarle la titularidad del proyecto mediante convenio, fortaleciendo la capacidad técnica de las regiones.
Este rediseño también establece que, en todos los proyectos del Gobierno nacional, ProInversión será el único Organismo Promotor de la Inversión Privada (OPIP), eliminando la dispersión que antes existía entre ministerios. La agencia, además, elaborará el Informe de Evaluación de los proyectos, lo que le otorga control integral sobre la preparación, estructuración y ejecución. En conjunto, estas medidas consolidan a ProInversión como el eje institucional del sistema de APP, responsable no solo de atraer inversiones, sino también de asegurar su correcta ejecución.
Nuevo equilibrio entre ProInversión y el MEF
La idea de que el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) pierde completamente su influencia en el sistema de APP es errónea. Si bien deja de ser el ente rector, su participación sigue siendo determinante en las etapas finales del proceso, donde se evalúan los compromisos fiscales y financieros del Estado. La ley redefine su rol para mantener el control macroeconómico sin interferir en la gestión técnica que ahora lidera ProInversión.
En adelante, el MEF deberá emitir opinión favorable y vinculante en cuatro momentos críticos: la versión inicial del contrato, la versión final, la constitución de fideicomisos y la aprobación de adendas. Ningún contrato podrá suscribirse sin esa opinión favorable, lo que garantiza que cada proyecto mantenga coherencia con la sostenibilidad fiscal del país. De esta manera, el MEF conserva un filtro financiero esencial que previene desequilibrios presupuestales. El alcance de sus pronunciamientos se centra en tres criterios clave: la capacidad presupuestal del Estado, los compromisos firmes y contingentes, y las garantías financieras y no financieras.
Además, la nueva ley introduce precisiones que hacen el proceso más eficiente y focalizado. Por ejemplo, el MEF solo se pronunciará sobre el equilibrio económico-financiero en proyectos cuyo costo total de inversión supere las 100,000 UIT, y sobre los criterios de elegibilidad, únicamente cuando se trate de APP de gobiernos regionales o locales. Este nuevo esquema busca un balance saludable entre control y agilidad. ProInversión lidera la ejecución técnica y la gestión contractual, mientras el MEF asegura la disciplina fiscal y la transparencia de los compromisos asumidos. En conjunto, ambos organismos representan los dos pilares complementarios de la nueva gobernanza de las APP: eficiencia en la gestión y responsabilidad en el gasto público.
Nuevos procedimientos y mecanismos de simplificación
La nueva ley busca romper con la burocracia que históricamente ha frenado el avance de las inversiones en infraestructura. Para ello, introduce procedimientos más ágiles y fases simplificadas, con el objetivo de reducir tiempos sin sacrificar la transparencia o el control técnico. Este enfoque se traduce en una gestión más moderna, adaptada a las necesidades reales del país y a los estándares internacionales.
Uno de los cambios más significativos es que las APP orientadas únicamente a operación y mantenimiento (O&M), así como las vinculadas a líneas de transmisión eléctrica, podrán pasar directamente a la fase de estructuración, omitiendo la etapa de formulación. Este ajuste responde al carácter recurrente y previsible de esos proyectos, que no requieren estudios de prefactibilidad extensos. Así, se gana velocidad en la aprobación y se facilita su puesta en marcha sin comprometer la calidad técnica.
La ley también redefine la forma en que se elaboran los estudios técnicos y de formulación. En adelante, todas las APP, tanto autofinanciadas como cofinanciadas, serán desarrolladas conforme a la normativa del Sistema Nacional de Promoción de la Inversión Privada (SNPIP), bajo el paraguas de la nueva ley y su reglamento. Esto elimina la aplicación del sistema Invierte.pe en estas iniciativas, lo que genera un marco especializado y coherente para proyectos de naturaleza público-privada.
Además, se amplía el alcance del procedimiento simplificado, antes restringido a iniciativas estatales de menor tamaño. Con la nueva ley, este procedimiento podrá aplicarse también a iniciativas privadas, y el límite de inversión se eleva de 80,000 UIT a 100,000 UIT, permitiendo que más proyectos se beneficien de este mecanismo ágil. La intención es atraer mayor participación privada en proyectos de mediana envergadura y acelerar su ejecución sin comprometer la evaluación técnica.
En cuanto a las Iniciativas Privadas (IP), la ley introduce un cambio que busca ordenar el proceso de competencia y selección. Si tras la declaratoria de interés surge un postor dentro del plazo de 90 días, el proceso será cerrado y solo podrán participar el proponente original y el nuevo interesado. Este modelo de competencia limitada busca reducir los plazos y asegurar que los procesos se desarrollen de manera transparente y eficiente.
Estas modificaciones reflejan una clara intención de modernizar la gestión pública y fortalecer la cooperación con el sector privado. Al centralizar la metodología, estandarizar los procedimientos y acortar los tiempos de aprobación, la Ley Nº 32441 ofrece un marco más predecible y confiable. Este rediseño no solo promueve la inversión, sino que también contribuye a generar confianza en los inversionistas nacionales y extranjeros.
Gestión contractual, adendas y continuidad del servicio
La etapa de ejecución contractual es uno de los puntos más sensibles en el ciclo de las APP, y la nueva ley introduce innovaciones que buscan mayor flexibilidad sin debilitar el control. En adelante, las modificaciones contractuales podrán incluir inversiones adicionales tanto dentro como fuera del área y plazo de concesión, siempre que estén relacionadas con el objeto del proyecto. Además, dichas inversiones deberán demostrar un impacto positivo en el valor económico y social de la concesión, asegurando su justificación técnica.
Se ha creado un procedimiento especial para las adendas motivadas por emergencias, eventos sobrevinientes o necesidades de inversión complementaria. Este procedimiento simplificado permite intervenciones más rápidas ante contingencias, lo que resulta crucial en proyectos de infraestructura vital. Asimismo, si la emergencia sectorial es declarada por la Entidad Pública Titular del Proyecto (EPT), no será necesario tramitar una modificación contractual formal, bastando con actas de acuerdo entre las partes.
Estas medidas buscan garantizar la continuidad del servicio público, incluso ante situaciones imprevistas. La ley dispone que, con una anticipación mínima de tres años a la caducidad del contrato, la EPT debe definir si se iniciará un nuevo proceso de promoción o de renovación contractual. En caso de que el contrato caduque, la entidad pública asumirá de forma directa —o mediante terceros— la gestión temporal del proyecto por un plazo máximo de tres años calendario, asegurando que los usuarios no vean interrumpido el servicio.
La norma también abre espacio para herramientas modernas de gestión, como la posibilidad de que la EPT contrate una Oficina de Gestión de Proyectos (PMO). Este modelo, ampliamente utilizado en proyectos internacionales, permite coordinar mejor los cronogramas, presupuestos y riesgos de ejecución. Su incorporación representa un avance hacia una gestión más profesional y técnica en las fases críticas de los contratos.
Por otro lado, los organismos reguladores mantendrán un papel de supervisión, pero limitado a emitir opinión no vinculante sobre tres aspectos específicos: el régimen tarifario, el régimen de acceso y los niveles de servicio. Esta delimitación evita duplicidades con las entidades titulares del proyecto y refuerza la claridad institucional. Así, la supervisión se mantiene, pero con un enfoque técnico y acotado que respeta la autonomía del nuevo sistema rector.
Control, responsabilidad y mecanismos de solución de controversias
Uno de los pilares más sensibles de la Ley Nº 32441 es la redefinición del control posterior ejercido por la Contraloría General de la República (CGR). La norma busca evitar la superposición de competencias entre entidades, precisando que el control de la Contraloría se limitará a verificar la legalidad en la ejecución del presupuesto y las operaciones de endeudamiento público. Esta delimitación responde a la Sentencia 193-2024 del Tribunal Constitucional, que exhortó a la CGR a ceñirse a sus competencias constitucionales y no intervenir en materias ajenas como las ambientales, laborales o de propiedad intelectual.
En consecuencia, la Contraloría ya no podrá intervenir en cada decisión o acto administrativo relacionado con una APP, sino únicamente en los aspectos que involucren gasto o deuda pública. Esto representa un cambio trascendental, pues dota de mayor seguridad jurídica a los funcionarios y agiliza la gestión de los proyectos. Al mismo tiempo, garantiza que el control se mantenga en los márgenes de la rendición de cuentas financiera.
En materia de responsabilidad penal y funcional, la ley introduce criterios de mayor precisión y rigor. Los informes de control que recomienden la apertura de procesos penales deberán sustentarse en un perjuicio económico concreto y debidamente probado, evitando imputaciones basadas en interpretaciones subjetivas. Este requisito no solo protege a los funcionarios públicos frente a denuncias infundadas, sino que fortalece la calidad técnica de los procesos de control.
Sin embargo, el texto legal incluye una disposición que ha generado debate y requiere aclaración reglamentaria. La norma establece que las resoluciones judiciales o laudos arbitrales que resuelvan controversias derivadas de contratos de APP no pueden ser empleados para imputar responsabilidad funcional. Aunque esta previsión parece buscar proteger a los funcionarios que actúan cumpliendo la ley o un laudo arbitral, existe el riesgo de que genere un vacío de rendición de cuentas si no se reglamenta adecuadamente.
En el ámbito de las soluciones de controversias, la Ley Nº 32441 introduce un enfoque más transparente y flexible. Además del arbitraje, se autoriza el uso de las Juntas de Resolución de Disputas (JRD) como mecanismo alternativo para prevenir y resolver conflictos durante la ejecución contractual. Los contratos vigentes podrán suscribir adendas para incorporar este mecanismo, permitiendo que las JRD emitan recomendaciones o decisiones según la naturaleza del conflicto.
La norma también dispone la publicación obligatoria de los laudos arbitrales y las recomendaciones de las JRD en el portal institucional de la entidad pública titular del proyecto. Esta medida refuerza la transparencia del sistema y contribuye a generar confianza tanto en la ciudadanía como en los inversionistas. Con ello, se busca consolidar un modelo de solución de controversias más moderno, preventivo y predecible.
¿Desde cuándo será vigente esta reforma?
La Ley Nº 32441 entrará en vigencia al día siguiente de la publicación de su reglamento, el cual deberá emitirse dentro de un plazo máximo de 60 días calendario contados desde su publicación oficial. Sin embargo, varias disposiciones comenzaron a aplicarse de manera inmediata desde el 17 de septiembre de 2025, día siguiente a su promulgación. Entre ellas se encuentra el plazo de 90 días para que ProInversión adecúe su Reglamento de Organización y Funciones (ROF) y el de 60 días hábiles para que los ministerios transfieran los documentos y bienes necesarios para su nuevo rol como Entidad Pública Titular del Proyecto (EPT).
Además, el Ministerio de Economía y Finanzas deberá transferir todo el acervo documentario correspondiente a sus funciones como antiguo ente rector de las APP. Con ello, se completa el traspaso administrativo que marca el inicio de una nueva etapa en la gestión de la inversión privada en infraestructura. Este proceso de transición institucional será clave para garantizar la coherencia y la continuidad de los proyectos en curso.
La ley también establece un plazo abierto hasta el 31 de diciembre de 2026 para la presentación de iniciativas privadas cofinanciadas ante ProInversión. No obstante, la aplicación efectiva de este plazo depende de que el reglamento precise los sectores y condiciones bajo los cuales se podrán presentar dichas iniciativas. Esto implica que la claridad normativa del reglamento será determinante para no generar incertidumbre en los inversionistas interesados.
Como parte de sus disposiciones adicionales, la ley crea el Fondo para la Administración de la Retribución de Contratos de Infraestructura de Transporte (FONRECIT). Este fondo estará a cargo del Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) y servirá para administrar los recursos pagados por los concesionarios del Aeropuerto Internacional Jorge Chávez y la Red Vial 6. Dichos recursos se destinarán exclusivamente a nuevas inversiones en infraestructura de transporte y no se considerarán fondos públicos, asegurando así su uso eficiente y finalista.
En conjunto, la promulgación de la Ley Nº 32441 representa uno de los esfuerzos más ambiciosos del Estado peruano por reordenar el marco legal de las APP y modernizar la gestión de las inversiones privadas en infraestructura. Al consolidar las facultades de ProInversión y redefinir la relación con el MEF, el país busca un sistema más ágil, técnico y transparente. Este cambio estructural pretende no solo acelerar los proyectos, sino también garantizar que cada inversión contribuya efectivamente a cerrar la brecha de infraestructura que limita el crecimiento nacional.
El éxito de esta reforma dependerá, en última instancia, de dos factores esenciales: la calidad del reglamento que se apruebe y la capacidad institucional para adaptarse a los nuevos roles asignados. Si estos elementos se implementan con rigor técnico y compromiso político, la Ley Nº 32441 podría marcar un antes y un después en la forma en que el Perú gestiona su desarrollo. En un escenario donde la competitividad global depende cada vez más de la infraestructura, esta norma se presenta como una oportunidad decisiva para transformar el potencial del país en progreso tangible.
