Introducción
Introducción
La contratación pública en el Perú, especialmente en el ámbito de la ejecución de obras, se desarrolla en un contexto complejo en el que confluyen aspectos técnicos, jurídicos y administrativos. La magnitud de los proyectos, la multiplicidad de actores y la diversidad de intereses hacen inevitable la aparición de discrepancias que, si no se gestionan oportunamente, pueden escalar hasta convertirse en controversias formales. Consciente de esta realidad, el legislador ha diseñado mecanismos especializados para acompañar la ejecución contractual y contribuir a la prevención y solución de disputas.
En este marco, la Junta de Resolución de Disputas (JRD), regulada por la Ley N° 30225 y desarrollada en la Directiva N° 012-2019-OSCE/CD, representó el primer intento de institucionalizar en la normativa peruana una figura inspirada en los Dispute Boards de uso internacional. Una de sus facultades más relevantes, aunque poco desarrollada, fue la denominada función consultiva, concebida como un medio para emitir opiniones no vinculantes que orientaran a las partes y evitaran la escalada de potenciales conflictos.
Con la promulgación de la Ley N° 32069 y la Directiva N° 002-2025-OECE-CD, la JRD fue reemplazada por la Junta de Prevención y Resolución de Disputas (JPRD). Esta nueva figura conserva la esencia de su antecesora, pero amplía de manera sustantiva su dimensión preventiva. Dentro de dicho fortalecimiento, la función consultiva recibe un tratamiento más detallado, con reglas de procedimiento claras y plazos específicos, lo que refleja un cambio cualitativo en la concepción normativa.
El presente artículo analiza comparativamente la función consultiva en ambas directivas, destacando su evolución normativa y sus implicancias en el sistema de contratación pública peruano.
La función consultiva en la Directiva N° 012-2019-OSCE/CD
La Directiva N° 012-2019-OSCE/CD reconocía la función consultiva como la facultad de la JRD para emitir opiniones no vinculantes sobre aspectos contractuales o técnicos que pudieran ser fuente de futuras controversias o que las partes desearan esclarecer. Esta facultad podía ejercerse a solicitud conjunta de las partes y en el marco de cualquier reunión, audiencia o visita a la obra, debiendo dejarse constancia expresa de la solicitud.
La absolución debía producirse en un plazo breve: cinco días o, en su defecto, en el plazo que la JRD propusiera y que ambas partes aceptaran. Un aspecto central era que la JRD no quedaba vinculada por las opiniones emitidas en el ejercicio de esta función, de manera que conservaba plena independencia para resolver ulteriormente el fondo de una controversia.
No obstante, pese a su importancia potencial, la función consultiva en la Directiva N° 012-2019-OSCE/CD se encontraba limitada en su alcance. Su activación dependía de la voluntad concurrente de ambas partes y carecía de un procedimiento detallado para la formulación y tramitación de las consultas. De esta manera, más que un mecanismo preventivo estructurado, la función consultiva de la JRD se presentaba como un recurso accesible pero eventual, de aplicación práctica restringida.
La función consultiva en la Directiva N° 002-2025-OECE-CD
La Directiva N° 002-2025-OECE-CD otorga a la función consultiva de la JPRD un tratamiento más robusto y formalizado, bajo la denominación de opinión consultiva.
- En primer lugar, establece que cualquiera de las partes puede solicitarla directamente a la JPRD a través del Centro, siempre con el consentimiento escrito de la otra parte. Este requisito asegura el respeto al principio de bilateralidad, evitando que la consulta se convierta en un mecanismo unilateral de presión o estrategia procesal.
- En segundo lugar, se fija un procedimiento preciso: la solicitud debe presentarse por escrito y formularse como una pregunta clara y sucinta. La parte contraria dispone de un plazo máximo de dos días para absolverla, manifestando su conformidad o proponiendo precisiones. La JPRD incluso puede asistir a las partes en la delimitación del alcance de la pregunta, garantizando así que la consulta sea adecuada para su resolución.
En cuanto a los plazos, la JPRD debe emitir su opinión no vinculante dentro de un término de quince días contados desde la absolución de la consulta o desde el vencimiento del plazo otorgado para absolverla. En caso de consultas complejas, la JPRD puede solicitar una prórroga adicional de hasta quince días. Esta regulación amplía significativamente el margen temporal respecto de la directiva anterior, reconociendo la necesidad de un análisis técnico-jurídico más profundo.
Finalmente, se mantiene el carácter no vinculante de la opinión, liberando a la JPRD de la obligación de resolver en el mismo sentido en el futuro. No obstante, la directiva resalta que, recibida la opinión, las partes pueden optar por alcanzar un entendimiento o solicitar la intervención de la JPRD para facilitar un acuerdo. De esta manera, la función consultiva adquiere un claro valor preventivo y colaborativo.
Análisis comparado entre ambas directivas
El examen comparativo permite identificar una transición normativa significativa. En la Directiva N° 012-2019-OSCE/CD, la función consultiva era una facultad accesoria, dependiente de la iniciativa conjunta de las partes y desprovista de un marco procedimental detallado. En contraste, la Directiva N° 002-2025-OECE-CD configura un procedimiento autónomo y reglado, con requisitos formales, plazos definidos y posibilidad de prórroga en casos complejos.
Asimismo, mientras que en el modelo de la JRD la prevención era más un principio enunciado que una práctica estructurada, en el modelo de la JPRD la función consultiva se convierte en una herramienta operativa y estratégica para gestionar potenciales conflictos. La precisión en la formulación de las consultas, la obligación de absolverlas en plazos breves y la facultad de la JPRD para colaborar en la delimitación de las preguntas refuerzan la seriedad y utilidad de este mecanismo.
De este modo, la función consultiva ha pasado de ser un recurso eventual y limitado a constituirse en un instrumento institucionalizado de prevención de controversias, plenamente integrado al sistema de gestión contractual en la obra pública.
Reflexiones finales
La evolución normativa de la función consultiva en las juntas de resolución y prevención de disputas evidencia un cambio de paradigma en la contratación pública peruana. La experiencia de las JRD mostró la importancia de contar con mecanismos de orientación temprana, pero también reveló las limitaciones de un diseño normativo que no garantizaba su plena eficacia. La creación de la JPRD y el desarrollo expreso de la opinión consultiva en la Directiva N° 002-2025-OECE-CD corrigen dichas limitaciones, otorgándole a la función consultiva un rol esencial dentro del esquema de prevención de conflictos.
En efecto, la JPRD ya no se limita a acompañar el contrato y resolver controversias, sino que actúa como un órgano con capacidad para generar espacios de diálogo técnico y jurídico anticipado, favoreciendo la colaboración entre las partes y reduciendo la probabilidad de que los desacuerdos deriven en disputas formales. Este cambio coloca al Perú en sintonía con las mejores prácticas internacionales en materia de Dispute Boards, donde la función consultiva constituye una de las principales herramientas de gestión preventiva.
En conclusión, la función consultiva, concebida inicialmente como una facultad accesoria y marginal en la JRD, ha sido transformada en la JPRD en un mecanismo preventivo formal, procedimentalmente regulado y estratégicamente relevante. Este avance contribuye a consolidar un sistema de contratación pública más eficiente, transparente y orientado a la prevención, reafirmando el compromiso del Estado peruano con una gestión moderna y eficaz de los proyectos de infraestructura.
