Introducción
¿Qué es una contratación en situación de emergencia?
Las contrataciones en situaciones de emergencia son aquellas que se realizan cuando ocurre un evento imprevisto, grave y urgente, que pone en riesgo la vida, la salud, el patrimonio o el normal desarrollo de actividades esenciales del Estado. Estas situaciones demandan una respuesta rápida por parte de las entidades públicas, por lo que la normativa establece procedimientos especiales que permiten actuar de forma inmediata. En este contexto, se busca garantizar tanto la atención eficaz de la emergencia como el uso responsable de los recursos públicos.
Este tipo de contratación se aparta, de manera justificada, del procedimiento ordinario que usualmente requiere etapas como convocatoria, presentación de ofertas, evaluación y adjudicación. En cambio, se prioriza la inmediatez, autorizando a las entidades a contratar directamente los bienes, servicios u obras necesarias. No obstante, esta excepcionalidad no significa ausencia de control: existen reglas claras para asegurar la transparencia, la rendición de cuentas y la fiscalización posterior.
Lo anterior, en concordancia con la Opinión 019-2025/DTN del antes llamado OSCE, que señala que: “El término inmediatez que caracteriza a una contratación directa por situación de emergencia, responde a la urgencia con la que se necesita adquirir los bienes, servicios, consultorías u obras requeridos por la Entidad para prevenir o enfrentar dicha situación; lo cual admite la posibilidad de efectuar la contratación requerida sin realizar previamente todas las actuaciones contempladas en la normativa de contrataciones del Estado, pudiendo éstas ser regularizadas dentro del plazo límite que establece el Reglamento.”
La legislación peruana ha desarrollado marcos específicos para regular este tipo de contratación, estableciendo condiciones estrictas para su aplicación. Así, se logra evitar que el procedimiento de emergencia se utilice de manera indebida o se convierta en una vía para eludir los principios de contratación pública, como la libre competencia, la igualdad de trato y la eficiencia en el gasto público.
En ese sentido, la normativa deja claro que no toda urgencia permite saltarse los procedimientos normales. Solo se puede activar este régimen especial en los siguientes supuestos:
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Emergencias o desastres oficialmente clasificados por el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (SINAGERD).
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Emergencias sanitarias, reconocidas por el Sistema Nacional de Salud.
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Alertas fitosanitarias o zoosanitarias, declaradas por la Autoridad Nacional en Sanidad Agraria.
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Situaciones de riesgo inminente para la seguridad, la defensa o el orden público, incluyendo el ámbito digital.
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Escenarios de riesgo estructural o ruina inminente de infraestructura pública que pongan en peligro la vida, el medio ambiente o el patrimonio cultural.
Cabe precisar que la clasificación de las emergencias o desastres del SINAGERD comprende, en líneas generales, aquellos movimientos telúricos de magnitud elevada, inundaciones, deslizamientos, huaycos, entre otros fenómenos cuyas consecuencias pongan en estado de vulnerabilidad a la población.
Estas condiciones no solo justifican el uso de mecanismos excepcionales, sino que también constituyen la base legal para activar los procedimientos no competitivos previstos en la ley.
Marco normativo y requisitos para su aplicación
En Perú, las contrataciones en situaciones de emergencia están reguladas por la Ley de Contrataciones del Estado (Ley Nº 32069) y su Reglamento. Según esta normativa, las entidades públicas pueden aplicar este régimen excepcional cuando se cumplan condiciones como: que se trate de una situación imprevisible, que se requiera atención inmediata y/o que no sea posible seguir el procedimiento regular sin poner en riesgo la atención de la emergencia.
Adicionalmente, la norma establece que las situaciones de emergencia constituyen aquellas declaradas por el ente rector del Sistema Nacional de Salud. En algunos otros casos, esta declaratoria puede provenir del Poder Ejecutivo mediante Decreto Supremo. Para otras situaciones, la entidad contratante debe emitir un acto formal sustentando la urgencia y los riesgos asociados, bajo responsabilidad de sus funcionarios.
Finalmente, es válido precisar que la declaratoria de emergencia no es un cheque en blanco, pues únicamente habilita a contratar lo estrictamente necesario para mitigar los efectos del evento adverso. Esto significa que las adquisiciones deben estar directamente relacionadas con la atención de la emergencia y no pueden usarse para cubrir gastos ordinarios o no urgentes.
¿Qué tipos de contrato son utilizados y cómo funcionan?
Contratos de Contingencia
Los contratos de contingencia son un tipo de acuerdo diseñado específicamente para la preparación ante situaciones de emergencia y desastres cuyo objetivo fundamental es asegurar la disponibilidad de bienes y servicios indispensables frente a un riesgo de emergencia o desastre, condicionando su ejecución a la ocurrencia de un evento futuro e incierto.
Para que una entidad contratante pueda utilizar un contrato de contingencia, el bien o servicio en cuestión debe ser considerado indispensable para la continuidad de las operaciones. Estos contratos pueden cubrir una variedad de objetos contractuales, incluyendo la adquisición de alimentos y bebidas, la provisión de energía temporal, servicios de telecomunicaciones, alquiler de equipos y maquinaria, y transporte o soporte logístico, así como cualquier otro que la entidad determine de manera justificada.
Los contratos de contingencia deben incluir cláusulas obligatorias específicas para su funcionamiento. Estas incluyen la condición o evento futuro que activa la ejecución del contrato, las condiciones para la ampliación del plazo si se usa la modalidad de pago por disponibilidad, los mecanismos de activación (protocolo), control, seguimiento y evaluación de la ejecución contractual basados en la propuesta ganadora, y las causales de terminación anticipada del contrato. En el caso del pago por disponibilidad, una de las causales de terminación anticipada debe ser el incumplimiento del contratista en mantener la rotación, stock o capacidad de respuesta.
Existen tres modalidades de pago para estos contratos:
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Pago por disponibilidad: Esta modalidad se aplica a bienes y servicios esenciales cuya provisión se dificulta por su escasa disponibilidad en el mercado durante una emergencia. Aquí el proveedor recibe un pago periódico (mensual, trimestral o semestral) por mantener la rotación, stock o capacidad de respuesta, independientemente de si el contrato se activa o no. El plazo mínimo de estos contratos es de tres años. Además, si el plazo culmina sin que se produzca el evento activador, la entidad contratante puede optar por prorrogar el contrato, recibir los bienes (si aplica) o modificar el contrato para que los servicios se destinen a labores de prevención o mitigación de riesgos. Por otro lado, si el evento activador ocurre en los primeros dieciocho meses, la oferta debe incluir un costo de liquidación a pagar al contratista; si ocurre después de ese periodo, los pagos periódicos continúan hasta la liquidación. El costo de liquidación y el costo de ampliar el plazo son factores de evaluación obligatorios.
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Pago por activación: Se utiliza para bienes, servicios u obras que son accesibles en una emergencia, pero cuyo costo se incrementa considerablemente en esas circunstancias. Aquí el proveedor recibe el pago únicamente cuando se cumple la condición que activa la ejecución del contrato, al precio previamente pactado. El plazo de ejecución de estos contratos es de al menos cinco años.
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Pago mixto: Utilizado para contratar bienes y servicios cuyos costos de instalación superan el 10% del monto contractual. También se puede usar por condiciones de mercado o por limitaciones presupuestales de una entidad contratante al momento de calcular los pagos periódicos y el plazo de ejecución de estos contratos es de al menos tres años, para el cálculo de los pagos periódicos.
Compras centralizadas
Las compras centralizadas son una modalidad de contratación pública eficiente donde una o más entidades contratantes, por razones de importancia estratégica, complejidad o necesidad de especialización, encargan a otra entidad todas las fases del proceso de contratación, hasta la liquidación o pago total, de bienes, servicios u obras. Esto incluye la posibilidad de que la entidad encargada también se encargue de la distribución de los bienes.
En el contexto de las situaciones de emergencia, existe una modalidad específica denominada compra centralizada de emergencia y está destinada tanto a la prevención como a la atención de emergencias, especialmente en zonas donde se dificulta la obtención de proveedores. En este caso, la entidad encargada de conducir y gestionar estas compras centralizadas de emergencia es Perú Compras.
Además, el funcionamiento de las compras centralizadas obligatorias para emergencia implica varios pasos y actores:
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Propuesta y aprobación del listado: A propuesta del INDECI y el CENEPRED, y previa opinión técnica de Perú Compras, la Dirección General de Abastecimiento (DGA) aprueba un listado de bienes y servicios que se contratarán mediante esta modalidad. Este listado especifica si responden a necesidades de estimación, prevención, reducción y preparación, e indica la focalización respectiva.
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Emisión de disposiciones: Perú Compras emite directivas que las entidades contratantes deben seguir para viabilizar estas compras centralizadas obligatorias para emergencias.
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Obligatoriedad para entidades: Las entidades contratantes están obligadas a realizar las acciones que disponga Perú Compras para la gestión de estas compras centralizadas.
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Comité técnico especializado: Perú Compras conforma un comité técnico especializado para estas compras. Este comité es responsable de determinar, consolidar y/o complementar las características de los bienes y/o servicios objeto de la compra centralizada por emergencia. Está integrado por un representante de Indeci, uno de Cenepred, uno de la DGA y uno de Perú Compras, siendo este último quien lo preside.
Además, ante la ocurrencia de una emergencia de nivel 4 y 5 (según la tipología del SINAGERD), Perú Compras y el INDECI inician acciones inmediatas para coordinar con las entidades contratantes la realización de estas compras centralizadas de emergencia. Las entidades contratantes de las zonas afectadas por emergencias de nivel 4 y 5 pueden solicitar a Perú Compras ser consideradas en una compra centralizada conjunta con otras entidades afectadas, mediante una comunicación suscrita por el titular de la entidad.
Es importante destacar que las compras centralizadas también pueden implicar una transferencia de partidas presupuestarias a Perú Compras o a la entidad encargada, conforme lo disponga la Ley de Presupuesto del Sector Público del año fiscal correspondiente. Si la ejecución contractual supera el año fiscal, la entidad encargada debe incluir el monto estimado de la contratación en su Programación Multianual Presupuestaria para los años siguientes. Perú Compras puede consolidar la demanda de varias entidades encargantes para realizar un único proceso de contratación.
Catálogo electrónico de acuerdo marco para emergencia o desastre
En relación con los catálogos electrónicos de acuerdo marco para emergencia o desastre, que solo son utilizados por entidades inmersas en una declaratoria de inminencia o atención de emergencia/desastre, si las entidades contratantes necesitan adquirir bienes y servicios de estos catálogos en una situación de emergencia declarada, pueden optar por un procedimiento de selección no competitivo. En estas contrataciones, es posible exonerar la presentación de carta fianza de fiel cumplimiento y realizar compras parciales por el stock disponible sin que esto constituya fraccionamiento, incluyendo la posibilidad de distribuir la buena pro preferentemente entre proveedores locales.
Contrataciones para la rehabilitación y reconstrucción ante emergencias
Las contrataciones para la rehabilitación y reconstrucción ante emergencias se refieren a los procesos de adquisición de bienes, servicios y obras que las entidades contratantes llevan a cabo una vez transcurrido un período inicial posterior a la ocurrencia de una emergencia o desastre.
Específicamente, después de que ha culminado el período de un año contado desde la ocurrencia de la emergencia o desastre, las entidades contratantes tienen la facultad de convocar inversiones de rehabilitación y reconstrucción utilizando las modalidades abreviadas de licitación o concurso públicos. Esto se aplica con independencia de la cuantía de la contratación.
Sin embargo, si este segundo período (el año posterior a la emergencia) vence sin que se haya convocado el procedimiento de selección correspondiente, la entidad contratante debe recurrir a los procedimientos regulares de selección que le correspondan, de acuerdo con el valor de la contratación.
En el caso particular de las obras de rehabilitación o reconstrucción, estas deben ser convocadas utilizando el sistema de entrega de diseño y construcción. No obstante, una entidad contratante puede justificar, dentro de su estrategia de contratación, el uso de otro sistema de entrega si este resulta más eficaz y eficiente.
Es importante destacar que, en el contexto de las licitaciones o concursos públicos abreviados, la adquisición de bienes, obras, servicios o consultorías de obra para la rehabilitación y reconstrucción posterior a emergencias y desastres es una de las condiciones que permite el uso de estas modalidades abreviadas.
Principales riesgos y medidas de control
Si bien las contrataciones por emergencia son necesarias, también presentan riesgos importantes que deben ser gestionados. El principal riesgo es el uso indebido de esta modalidad para evitar los controles del procedimiento regular. Otro riesgo es la contratación con proveedores sin la capacidad técnica o logística necesaria, lo que puede generar incumplimientos, sobrecostos o afectación a la población.
Para mitigar estos riesgos, la normativa exige que toda contratación de emergencia esté sustentada documentalmente y sea objeto de control posterior, tanto por la Contraloría como por el OSCE. Además, la Ley establece la responsabilidad administrativa, civil y penal de los funcionarios que actúen con negligencia, dolo o mala fe. En ese sentido, se promueve una cultura de integridad y rendición de cuentas en el uso de fondos públicos durante emergencias.
Otra herramienta de control son los sistemas digitales de contratación pública, como el SEACE y las plataformas complementarias. Estos permiten monitorear en tiempo real los contratos adjudicados, los montos involucrados, los proveedores seleccionados y los tiempos de ejecución. Gracias a esta trazabilidad, la ciudadanía, los medios de comunicación y los órganos de control pueden ejercer vigilancia activa y detectar irregularidades con mayor facilidad.
Reflexiones finales: eficiencia sin perder legalidad
Las situaciones de emergencia exigen rapidez, pero también responsabilidad. La normativa peruana reconoce esta necesidad y establece un régimen especial que permite actuar con inmediatez, sin perder de vista los principios de legalidad, transparencia y eficiencia. Las contrataciones de emergencia no deben ser vistas como una excepción arbitraria, sino como una herramienta útil para salvaguardar derechos fundamentales y bienes públicos en contextos críticos.
En la práctica, el éxito de una contratación en emergencia depende tanto de la solidez del marco legal como del compromiso ético de los servidores públicos. Identificar correctamente las necesidades, seleccionar adecuadamente a los proveedores y documentar cada etapa del proceso son claves para garantizar una respuesta efectiva y legítima. Al mismo tiempo, es fundamental fortalecer los mecanismos de control y fiscalización, sin obstaculizar la acción rápida que demanda la emergencia.
En conclusión, el equilibrio entre agilidad y legalidad es la clave para que la contratación pública en contextos de emergencia cumpla su función sin desvirtuarse. Solo así será posible proteger a la población, atender sus necesidades inmediatas y, al mismo tiempo, asegurar el buen uso de los recursos públicos. La transparencia, la integridad y el compromiso institucional son los pilares que deben sostener este tipo de procesos excepcionales en beneficio de todos.
